Η κορυφή του πελατειακού κράτους

Το κεντρικό ερώτημα αυτού του βιβλίου στρέφεται γύρω από το ποια είναι η δομή και ποιες οι λειτουργίες της κορυφής του διοικητικού μηχανισμού του πελατειακού κράτους και επιπλέον, ποια είναι η προέλευση και ποιοι οι ρόλοι του ανώτερου διοικητικού προσωπικού, τόσο του μόνιμου, όσο και του μετακλητού.





ΚΡΙΤΙΚΗ



Η εγκαθίδρυση το 1974 πλήρους πολιτικής δημοκρατίας για πρώτη φορά στην ελληνική ιστορία άλλαξε σε βάθος και μόνιμα τις δομές της ελληνικής πολιτικής ζωής. Ενώ παλαιότερες ιστορικές περίοδοι της πολιτικής ζωής είχαν σημαδευτεί από διαμάχες σχετικές με την πραγμάτωση της δημοκρατίας, κατά την περίοδο μετά τη μεταπολίτευση οι κυριότερες διαμάχες αφορούσαν το είδος και την ποιότητα της δημοκρατίας. Αυτές οι διαμάχες αντανακλώνται και στις τρέχουσες εξελίξεις στη διεθνή βιβλιογραφία για τη μετάβαση στη δημοκρατία, οι οποίες αφορούν τις διαδικασίες μετάβασης και παγίωσης της δημοκρατίας, καθώς και τη λειτουργία της δημοκρατίας με μείζον στοιχείο την ποιότητά της. Κατά την αξιολόγηση της ποιότητας μιας δημοκρατίας προσμετρώνται η λογοδοσία (απόδοση του δυσμετάφραστου όρου «accountability») της πολιτικής εξουσίας, η εδραίωση σύγχρονων πολιτικών θεσμών, η διευρυνόμενη εννοιολόγηση των πολιτικών και ανθρωπίνων δικαιωμάτων και η ανάπτυξη μιας ισχυρής κοινωνίας πολιτών. Παρεπόμενο της έμφασης στην ποιότητα των πολιτικών θεσμών και της κατοχύρωσης των δικαιωμάτων των πολιτών είναι η βούληση να μειωθεί η επιρροή των πελατειακών σχέσεων στην πολιτική.

Το βιβλίο του Δ. Σωτηρόπουλου Η κορυφή του πελατειακού κράτους, στην εσωτερική του λογική, εντάσσεται σε αυτήν ακριβώς την προβληματική της ποιότητας της δημοκρατίας. Το μείζον ερμηνευτικό σχήμα του βιβλίου είναι το εξής: Μια κοινωνία ύστερης ανάπτυξης και μια αδύναμη κοινωνία πολιτών, όπως η σύγχρονη ελληνική, επιτρέπουν κατά τη διαδικασία της μετάβασης στη δημοκρατία μια υπερτροφία των πολιτικών κομμάτων, εξέλιξη που έχει αρνητική επίπτωση στην ποιότητα της δημοκρατίας και ειδικά της δημόσιας διοίκησης. Κατά τον Δ. Σωτηρόπουλο, οι δημοκρατίες που προκύπτουν από αυταρχικά ή ολοκληρωτικά καθεστώτα αντιμετωπίζουν ένα δίλημμα πολιτικοποίησης της δημόσιας διοίκησης. Η διοίκηση πρέπει ως ένα βαθμό να υπαχθεί στη μεταδικτατορική, δημοκρατική πολιτική εξουσία προκειμένου να αποκτήσει και αυτή δημοκρατική νομιμοποίηση. Ταυτόχρονα, όμως, υπαγόμενη στην πολιτική εξουσία κινδυνεύει να κομματικοποιηθεί σε πολύ μεγάλη έκταση.

Ισχυρά σημεία του βιβλίου είναι ο συνδυασμός θεωρητικού πλαισίου και ποσοτικών στοιχείων, ενημερωμένων ως και το 2000, και ο διάλογος με τις αναζητήσεις της διεθνούς βιβλιογραφίας. Η πρωτοτυπία του βιβλίου έγκειται στην εστίαση στην κορυφή της διοικητικής ιεραρχίας, συμπεριλαμβανομένου και του Πολιτικού Γραφείου του Πρωθυπουργού, και στην ενασχόληση με τις πολιτισμικές διαστάσεις της λειτουργίας της διοίκησης, δηλαδή με τη διοικητική κουλτούρα.

Η πολιτική και πολιτισμική υστέρηση της ελληνικής δημόσιας διοίκησης τεκμηριώνεται στο βιβλίο με αναφορές στις χαμηλές δεξιότητες των ανώτερων δημοσίων υπαλλήλων (γεγονός, θα έλεγα, ιδιαίτερα προβληματικό στην εποχή της «κοινωνίας της γνώσης») και στην υποβάθμιση της διοικητικής ελίτ λόγω της παρεμβολής ενός στρώματος πολιτικών συμβούλων μεταξύ της διοικητικής ιεραρχίας και της πολιτικής ηγεσίας. Τούτο έχει οδηγήσει στην ουσιαστική αποκοπή της ιεραρχίας από τους μηχανισμούς λήψης αποφάσεων, στον φορμαλισμό, στον εξισωτισμό και στην έλλειψη ευελιξίας της διοίκησης. Ακόμη, στη διάχυτη έλλειψη εμπιστοσύνης στο εσωτερικό της διοίκησης, στη λειτουργία της διοικητικής ιεραρχίας ως αναχώματος έναντι της πολιτικής ηγεσίας (λειτουργία που εκτρέφει, θα έλεγα, μια «κουλτούρα αντίστασης») και στην επιδίωξη του πολιτικού ελέγχου επί των υπαλλήλων η οποία μεταφέρει τις ευθύνες προς τα πολιτικά στελέχη, απαλλάσσει τους υπαλλήλους από ευθύνες και ταυτόχρονα τους προστατεύει. Τα χαρακτηριστικά αυτά έχουν ανιχνευθεί και σε έρευνες για τη σύγχρονη ελληνική πολιτική κουλτούρα, η οποία διακρίνεται από έναν ισχυρό και ισοπεδωτικό εξισωτισμό. Ο εξισωτισμός αυτός είναι ιδιαίτερα εμφανής στην κοσμοθεώρηση των μικροαστικών, εργατικών και αγροτικών στρωμάτων. Τα τελευταία, όπως δείχνει ο Δ. Σωτηρόπουλος, υπεραντιπροσωπεύονται μεταξύ των ανώτερων δημοσίων υπαλλήλων. Με κριτήριο το επάγγελμα του πατέρα τού υπαλλήλου, υπάρχει μεταξύ των δημοσίων υπαλλήλων δυσανάλογη εκπροσώπηση των αγροτικών στρωμάτων συγκριτικά με τη δημογραφική σύνθεση του ελληνικού πληθυσμού.

Ωστόσο αυτή και άλλες μείζονες θέσεις του βιβλίου παρουσιάζονται υπαινικτικά και δεν αναπτύσσονται επαρκώς. Το βιβλίο αποτελεί μια ακριβή φωτογραφική αποτύπωση της τρέχουσας κατάστασης, αλλά γι αυτόν ακριβώς τον λόγο η ανάλυση παραμένει στατική, χωρίς εκτίμηση της όποιας υπάρχουσας δυναμικής αλλαγών που ήδη ανιχνεύονται στη δημόσια διοίκηση. Επιπλέον παρατηρείται παντελής απουσία του «παράγοντα» Ευρωπαϊκή Ένωση και των αναλύσεων του ΟΟΣΑ, με ό,τι αυτό συνεπάγεται. Π.χ., δεν σχολιάζεται η τρέχουσα ενασχόληση της δημόσιας διοίκησης με τη διαφάνεια και την ποιότητα των υπηρεσιών της ούτε η στροφή της διοίκησης προς τον πολίτη. Στο συμπέρασμα του βιβλίου υπάρχει μια αντίφαση. Ο συγγραφέας ισχυρίζεται ότι «η ελληνική περίπτωση δεν εντάσσεται εύκολα στα σχήματα της συγκριτικής ανάλυσης», στη συνέχεια όμως προχωρά σε σύγκριση της ελληνικής περίπτωσης με άλλες περιπτώσεις «χωρών όπου πραγματοποιήθηκε μια σχετικά πρόσφατη μετάβαση στη δημοκρατία».

Συμπερασματικά, οι διαπιστώσεις αυτές δείχνουν ότι το βιβλίο δίνει πολλή τροφή για σκέψη και αποτελεί σημαντική συμβολή στον διάλογο γύρω από τη δημοκρατία και τη δημόσια διοίκηση. Η κορυφή του πελατειακού κράτους εντάσσεται στο ευρύτερο πλαίσιο της ενασχόλησης του Δ. Σωτηρόπουλου με τις σχέσεις κράτους, διοίκησης και δημοκρατίας και δημιουργεί αναμονή για συνέχεια και ανάπτυξη των ερευνών του.

Νικηφόρος Διαμαντούρος (καθηγητής της Πολιτικής Επιστήμης στο Πανεπιστήμιο Αθηνών), ΤΟ ΒΗΜΑ , 10-02-2002

ΚΡΙΤΙΚΗ



Ο Δημήτρης Σωτηρόπουλος διαπραγματεύεται τη δομή και τη λειτουργία της κορυφής του διοικητικού μηχανισμού, δηλαδή της ανώτερης δημοσιοϋπαλληλίας του ελληνικού πελατειακού κράτους, όπως, δικαίως βέβαια, το αποκαλεί. Το βιβλίο, συνεχίζοντας την προβληματική προηγούμενων αναλύσεων του συγγραφέα, εντυπωσιάζει κυριολεκτικά για την ψυχρή, κλινική ανάλυση του πελατειακού κράτους χωρίς πάθος και χωρίς καμιά διάθεση καταγγελίας ή από άμβωνος και καθέδρας κηρύγματος. Καταγράφει, διαπιστώνει, αναλύει και ερμηνεύει το φαινόμενο στις ιστορικές και σύγχρονες διαστάσεις του. Τα συμπεράσματα της ανάλυσής του, που μόνο θλίψη προκαλούν, είναι σαφή και δεν επιδέχονται παρερμηνείες.

Θεώρησα σκόπιμο να προτάξω τις εκτιμήσεις αυτές για να προκαταλάβω είτε εμπαθείς πολιτικές στάσεις επί του θέματος είτε ηθικολογικές τοποθετήσεις σε ένα ζήτημα κατ εξοχήν πολιτικό, αλλά και πολιτιστικό, που αφορά και τα πολιτικά κόμματα, αλλά και το σύνολο της κοινωνίας, και σε τελευταία ανάλυση τους ίδιους τους δημοσίους υπαλλήλους. Διότι, εάν η κατάσταση μπορεί δραστικά να βελτιωθεί στον ευρύτερο δημόσιο τομέα, στις ΔΕΚΟ, με την απεξάρτηση της διοίκησής τους στον ένα ή τον άλλο βαθμό από το εκάστοτε κυβερνών κόμμα, στη Δημόσια Διοίκηση τα πράγματα είναι πολύ πιο δύσκολα και σύνθετα, οι ρυθμοί πιο αργόσυρτοι, η αδράνεια μεγαλύτερη, τα οικονομικά και ηθικά κίνητρα ανύπαρκτα, οι αντιστάσεις πιο πολύπλοκες και δαιδαλώδεις κ.τ.λ.

Τα κεφάλαια του βιβλίου αναφέρονται στη Δημοκρατία και το Πελατειακό Κράτος, στη δομή, το κοινωνικό προφίλ και το ρόλο της ανώτερης δημοσιοϋπαλληλίας, στις διοικητικές μεταρρυθμίσεις μετά τη μεταπολίτευση και τον πολιτικό έλεγχο των «κορυφών» και στο Πολιτικό Γραφείο του Πρωθυπουργού (διάρθρωση και ρόλος).

Ορισμένες διαπιστώσεις της μελέτης αξίζουν ιδιαίτερης προσοχής.



Η νομιμοποίηση της αυθαιρεσίας



Κατ αρχήν η διαβόητη πολιτικοποίηση της δημοσιοϋπαλληλίας ως συνέπεια της πολιτικής πελατείας αποτελεί μάλλον ευφημισμό, καθόσον πρόκειται για χυδαίο και βάρβαρο κομματισμό. Υπό το σύστημα δε της «γραφειοκρατικής κομματικής πελατείας» η συναλλαγή περιβάλλεται και με ιδεολογικό πλέον μανδύα, έσχατο καταφύγιο των κομματικών οργανώσεων που δρουν στα υπουργεία. Συνέπεια η απαίτηση ελέγχου της πολιτικής προσωπικού, η πολιτική του ισοπεδωτικού εξισωτισμού, ο αχαλίνωτος λαϊκισμός και τα συναφή. Η ισχύουσα νομοθεσία (βαθμολόγιο και μισθολόγιο) συντελεί στην αναπαραγωγή του συστήματος και στην πράξη νομιμοποιεί την αυθαιρεσία. Τα συνδικαλιστικά όργανα όλων των βαθμίδων, ελεγχόμενα κι αυτά κομματικά, ουδόλως βέβαια ενδιαφέρονται για την ποιοτική αναβάθμιση της Δημόσιας Διοίκησης, καθώς εκπροσωπούν τη μεγάλη μάζα της μεσαίας και κατώτερης υπαλληλίας, της οποίας θανάσιμος αντίπαλος είναι η αξιοκρατία, η ιεραρχία, η απόδοση, τα αντικειμενικά κριτήρια, οι μισθολογικές διαφορές ανάλογα με τη θέση, το βαθμό κ.τ.λ., δηλαδή όλες εκείνες οι θεσμικές ρυθμίσεις και πρακτικές που έχουν δημιουργήσει αξιόλογη και αποδοτική Δημόσια Διοίκηση στα προηγμένα κράτη.

Δεύτερον, η άκρατη κομματικοποίηση οδηγεί αναπόφευκτα σε αδρανοποίηση σημαντικού τμήματος δημοσίων υπαλλήλων, εφόσον στην πράξη η κυριότερη αντίπαλη κομματική παράταξη τίθεται στο περιθώριο, θεωρείται ανάξια εμπιστοσύνης εάν όχι εξ ορισμού ύποπτη ή υπονομευτική του κυβερνητικού έργου. Φυσιολογικά, αναμένει τη σειρά της για να «δικαιωθεί» υπηρεσιακά. Μέσα σε ένα τέτοιο κλίμα είναι σχεδόν αδύνατο να δημιουργηθούν συνθήκες αξιοκρατικών επιλογών, επαγγελματισμού και ήθους. Οι αρνούμενοι να συμμορφωθούν προς τους άτυπους κανόνες του παιχνιδιού όχι μόνον θέτουν εαυτόν εκτός παιδιάς, αλλά θεωρούνται (και είναι) οι «συνήθεις αφελείς» της υπόθεσης.

Τρίτον, με βάση τα ανωτέρω, ο συγγραφέας έχει δίκαιο να υποστηρίζει ότι οι δημόσιοι υπάλληλοι κάθε άλλο παρά αθώα θύματα του συστήματος που επικρατεί είναι. Πράγματι, το πελατειακό κράτος είναι «λειτουργικό» και γι αυτούς, μόνο που θα πρέπει να γίνει η αναγκαία διευκρίνιση ότι αφορά κυρίως τους κομματικά ενταγμένους υπαλλήλους, ιδιαίτερα δε όταν το κόμμα τους βρίσκεται στην εξουσία. Η μακρόχρονη παραμονή ενός κόμματος στην εξουσία αναπόφευκτα δημιουργεί και «καθεστώς» μέσα στις διοικητικές δομές του κράτους.

Τέταρτον, τα στοιχεία δείχνουν ότι η κοινωνική προέλευση των ανώτερων δημοσίων υπαλλήλων κάθε άλλο παρά δικαιολογεί απόψεις περί κοινωνικής ελίτ ή συνασπισμένης συντεχνιακής ομάδας. Αντίθετα, πρόκειται περί πανσπερμίας κοινωνικής προέλευσης, ομάδας χωρίς κοινό εκπαιδευτικό και ιδεολογικό-επαγγελματικό υπόβαθρο και συνοχή. Καθόλου περίεργο και πάλι ότι το κοινωνικό κύρος των ατόμων αυτών είναι χαμηλό, πράγμα που, όπως ορθά αναφέρει ο συγγραφέας, αντανακλάται και στις αποδοχές τους. Περιττό επίσης να γίνει λόγος για οιαδήποτε ισχύ ή επιρροή του δημοσιοϋπαλληλικού αυτού στρώματος, πόσο μάλλον κάποιας ουσιαστικής συμμετοχής του στη διαμόρφωση και επεξεργασία δημόσιας πολιτικής (public policy), όπως συμβαίνει κανείς σε προηγμένα κράτη. Στο ρόλο αυτό υποκαθίστανται από στρατιές συμβούλων σε όλες τις βαθμίδες της πολιτικής ηγεσίας των υπουργείων. Οι θετικές και αρνητικές συνέπειες του φαινομένου αυτού αποτελούν ένα ενδιαφέρον θέμα, που ο συγγραφέας έχει θίξει μεν σε προηγούμενη μελέτη του αλλά χρειάζεται κανείς να επανέλθει υπό το φως της εμπειρίας μιας και πλέον εικοσαετίας.



Πολιτισμικός δυϊσμός



Τέλος, αφήνοντας κατά μέρος ένα τεράστιο κεφάλαιο που λέγεται διαφθορά, στους παράγοντες που συνυφαίνονται με το πελατειακό κράτος θα πρέπει να δοθεί μεγαλύτερη έμφαση στον «πολιτισμικό δυϊσμό», που διαποτίζει τη δημοσιοϋπαλληλία, αποτελώντας έναν ακόμη ανασχετικό παράγοντα κάθε εκσυγχρονιστικής και μεταρρυθμιστικής προσπάθειας. Στην καλύτερη περίπτωση επικρατεί ο «συγκρητισμός», η σούπα των πάσης φύσεως προσμείξεων πραγμάτων και συμπεριφορών σε μια «άναρχη συνύπαρξη». Γι αυτό οι πολιτισμικές συνιστώσες της δημιουργίας κρίσιμης μάζας για τον εκσυγχρονισμό του διοικητικού συστήματος έχουν εξίσου μεγάλη σημασία με άλλους παράγοντες.

Η στρατηγική σημασία της Δημόσιας Διοίκησης για την ανάπτυξη και τον εκσυγχρονισμό της ελληνικής κοινωνίας δεν αμφισβητείται. Θα μπορούσε μάλιστα να ισχυριστεί κανείς ότι υπάρχει και ευρύτατη επιστημονική και πολιτική συναίνεση ως προς τη διάγνωση της κατάστασης. Η πρωτοβουλία και πρωταρχική ευθύνη ανήκει πρωταρχικά στα πολιτικά κόμματα. Αποτελεί ανεπίτρεπτη υποκρισία η λοιδορία εκ μέρους των μιας κατάστασης για την οποία είναι αποκλειστικά σχεδόν υπεύθυνα. Η παραδοχή αυτή της ευθύνης αποτελεί και την πραγματική αφετηρία για τη θεραπεία της κατάστασης. Τα όσα κατά καιρούς εξαγγέλλονται ως «μεταρρυθμίσεις» αφήνουν τους δημοσίους υπαλλήλους, ιδιαίτερα εκείνους που λαφυραγωγούν το σύστημα με ένα ελαφρό μειδίαμα, προϊόν πολύχρονης εμπειρίας ότι τα πράγματα αλλάζουν για να παραμείνουν τα ίδια, προς ίδιον, βέβαια, όφελος.

Πρόκειται για ένα εξαιρετικά διεισδυτικό, μεθοδικό και σημαντικό βιβλίο, συνεπέστατο απέναντι στις υποθέσεις εργασίας που θέτει και επιπλέον για μια εξαιρετικά καλαίσθητη και επιμελημένη έκδοση.

ΒΑΣΙΛΗΣ ΚΑΠΕΤΑΝΓΙΑΝΝΗΣ, ΒΙΒΛΙΟΘΗΚΗ - 22/03/2002